ضرورت اصلاح ساختارهای مدیریت منابع آب

یحیی حازم اسپندیار

آب و خدمات مربوط به آن، من‌حیث تأمین‌کننده بخشی از اساسی‌ترین نیازهای انسانی، مثل آشامیدن و بهداشت، تأمین‌کننده نیازهای بخش مولد و اقتصادزایی چون زراعت، صنعت و خدمات و هم‌چنان زنده ‌نگهدارنده اکوسیستمی که محیط زنده‌گی را برای انسان فراهم می‌سازد، با‌ارزش‌ترین منبع روی زمین به حساب می‌آید.

توسعه مدیریت منابع آب، محصول توسعه بشری است و میان این دو پیوند ناگسستنی وجود دارد، چه آن‌که تمدن بشری محصول دست‌یابی او به مدیریت آب است. از این رو سیر تحول مدیریت منابع آب به واقع سیر تحول جامعه بشری است. یکی از شاخص‌‌های مهم شناخت تمدن بشری نحوه و چگونه‌گی مدیریت منابع آب است. مدیریت منابع آب در جهان امروز محصول فهم و دانش انسان توسعه‌یافته‌ی کنونی است. وقتی سیر تحول و اصلاحات کیفی و تشکیلاتی مدیریت منابع آب در افغانستان مطالعه می‌شود، به واقع سیر تحول جامعه افغانی مطالعه شده است. بررسی‌های انجام شده در سطح بین‌المللی نیز نشان می‌دهد که ساختار مدیریت منابع آب به تبع دگرگونی‌های ساختاری اقتصادی و اجتماعی، نیاز به تحولات اساسی دارد(اسفندیاری، ۱۳۷۸).

برای تدوین مرحله‌بندی سیر تحول مدیریت منابع آب در جهان، تلاش‌های فراوانی شده است. در یکی از جامع‌ترین بررسی‌های انجام شده، کارشناسان مجاری در یک کار مشترک میان کشور مجارستان و سازمان یونسکو مرحله‌بندی سیر تاریخی مدیریت منابع آب را در قالب سه مرحله به شرح زیر مورد بحث و بررسی قرار داده‌اند:

۱. مدیریت آب اکولوژیکی؛

۲. مدیریت آب تأسیسات‌گرا؛

۳. مدیریت آب جامع‌.

در مرحله مدیریت آب اکولوژیکی، در واقع طبیعت آب را مدیریت می‌کند و نقش انسان به نسبت طبیعت در مدیریت آب ناچیز است. با ظهور علم و فن‌آوری در چند قرن اخیر و هم‌چنان رشد جمعیت، شهرنشینی و صنعت، نیاز‌های انسانی دگرگون شد و به تبع آن مدیریت منابع آب نیز وارد مرحله تأسیسات‌گرا شد. در واقع در این مرحله انسان وظیفه طبیعت در مدیریت منابع آب را خود به دست گرفت و با اعمار سازه‌های آبی بزرگ توزیع زمانی و مکانی و هم‌چنان کیفیت منابع آب را دچار دگرگونی ساخت. در این مرحله تأسیسات‌گرایی بسیار شدید شد و فعالیت‌های اقتصادی محدودیت‌های طبیعی را در نظر نگرفت. اما جهان متوجه می‌شود که طبیعت ظرفیت محدودی دارد و اگر اکوسیستم در نظر گرفته نشود، زمین جایی برای زنده‌گی نخواهد بود. در مرحله تأسیسات‌گرا در نخست مدیریت آب در جهان توسط سکتورهای مجزا از هم مدیریت می‌شد. مثلاً بندسازی، کانال‌های آبیاری، فاضلاب و آبرسانی هر کدام در قالب واحدهای اداری مختلفی مسیر خود را می‌رفتند. از دهه ۱۹۶۰ تا ۱۹۷۰ مختصصان آب متوجه شدند که باید سکتور‌های مجزای آب با هم‌آهنگی هم اجراآت کنند. بالأخره از ۱۹۹۰ در نشست دهلی نو، دوبلین، ریو و… روش مدیریت جامع (یک‌پارچه) منابع آب (IWRM) توسط مخصصان منابع آب، برای مدیریت یک‌پارچه آب که در آن ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزهای مشارکت دارند، روی دست‌ گرفته شد.

تجارب جهانی مدیریت منابع آب

مراحل اصلی در تکامل مدیریت جامع منابع آب در سطح جهان قرار ذیل است:

در رویکرد سکتوری، در واقع بخش‌های مختلف بدون ارتباط و هم‌آهنگی با هم‌دیگر اهداف‌شان را پیش می‌برند. در مرحله همکاری، سکتور‌های مختلف (مصرف‌کننده‌گان زراعتی، مصرف‌کننده‌گان انسانی، مصرف‌کننده‌گان صنعتی و…) سعی داشتند تا پلان‌گذاری، فعالیت‌ها، طرزالعمل‌ها، چهارچوب‌های اقتصادی و حقوقی مشترکی را بسازند. در این مرحله مفهوم حوزه آبریز پدید آمد و متخصصان به این نتیجه رسیدند که منبع تأمین آب حوزه آبریز است و مدیریت آب باید در سطح حوزه آبریز انجام شود. در مرحله مدیریت جامع مدیریت‌محور، حوزه آبریز به رسمیت شناخته شد و مطالعات هایدرولوژیکی آبریز،  شبیه‌سازی حوزه آبریز، پلان جامع حوزه آبریز و همه مسایل مربوط به کیفیت و کمیت آب در سطح حوزه آبریز مورد مطالعه قرار گرفت. در مرحله مدیریت جامع هدف‌محور، مدیریت جامع فرایندی معرفی شد که توسعه هم‌آهنگ را ترویج می‌دهد. مدیریت آب، خاک و سایر حوزه‌های مرتبط به آن‌ها در این تعریف شامل شد.

مرحله بعدی که اکنون جهان بر آن تمرکز دارد، مرحله ظرفیت‌سازی است. در این مرحله سازمان ملل و کشور‌های توسعه‌یافته در تلاش‌ا‌ند تا برای گسترش و اجرای مدیریت جامع منابع آب در کشور‌های عقب‌مانده ظرفیت‌سازی کنند. بر مبنای همین ظرفیت‌سازی‌ها، اکنون کشور‌های زیادی در سطح جهان در حال اجرای مدیریت جامع منابع آب‌اند. کشور‌های مختلف در مراحل متفاوتی از اجرا قرار دارند. اما از کشور‌‌های موفق در این راستا که شرایط آب و هوای همسان با افغانستان دارند، می‌توان به اسرائیل اشاره کرد. اسراییل مدیریت منابع آب را در سطح مدیریت جامع مدیریت‌محور، انجام می‌دهد. این کشور وزارت انرژی و منابع دارد که وظیفه تهیه پالیسی را پیش می‌برد و در عین حال شرکت آب و کمپنی ملی آب از نهاد‌هایی هستند که مدیریت منابع آب در این کشور را زیر نظرات وزارت انرژی و منابع انجام می‌دهند. تاجیکستان وزارت انرژی و منابع آب دارد و مدیریت منابع در همه سطوح مربوط به همین اداره می‌شود. چین وزارت منابع آب دارد و همه سکتور‌های آب زیر مدیریت واحد همین وزارت قرار دارند. اوزبیکستان وزارت منابع آب دارد که همه سکتور‌های آب زیر نظر همین وزارت قرار دارند.

طوری که در بالا آمد، مدیریت منابع آب در جهان از مرحله سکتور گذشته است و همه سکتورها باید زیر تشکیلات واحد و جامعی به صورت یک‌پارچه مدیریت شوند.

سیر تحول منابع آب در افغانستان

قدیمی‌ترین اطلاعاتی که از مدیریت منابع آب در افغانستان داریم، به زمانه افراسیاب برمی‌گردد. متون زرتشتی و اسلامی، از سیستم آبیاری کانالیزه شده در رودخانه هلمند و هم‌چنان شاخه‌ای از هریرود (کاسه رود) تقریباً در حدود ۲۸۰۰ سال قبل از امروز خبر می‌دهند که توسط این فرمانروا ویران شده است. همین طور از احداث بندهای ذخیره آب با حجم زیاد بر روی مَرغاب (مرورود) اطلاعاتی داریم که مربوط به ۲۵۵۰ – ۲۳۳۰ سال قبل از امروز می‌باشد. در این دوره روی مرغاب سیستم ذخیره، انتقال و توزیع منابع آب به صورت بسیار پیش‌رفته و کارا به وجود آمده بود. در دوره اسلامی رساله‌های زیادی چون قنی، طریق قسمت آب قلب، آثار علوی، استخراج آب‌های پنهانی و… در‌باره آب‌شناسی و روش مدیریت آن نوشته شده است که در این‌جا از پرداختن به آن‌ها خودداری می‌شود.  مدیریت آب در افغانستان تا سال ۱۳۳۰ خورشیدی در ذیل مدیریت الکولوژیکی دسته‌بندی می‌شود. مدیریت آب تأسیسات‌گرا در افغانستان از سال ۱۳۳۰ خورشیدی در چهارچوب وزارت فواید عامه و وزارت زراعت و آبیاری آغاز یافت و در ۷۰ سال گذشته تا اکنون ۹ بار ساختار و روش مدیریت منابع آب در افغانستان تحول کرده است، تقریباً هر ۷.۵ سال یک بار. در افغانستان مدیریت آب جامع در سال ۲۰۰۸ میلادی پذیرفته شد و این موضوع در قانون آب این کشور مسجّل گردید. این موضوع اولین گام جهت بسترسازی برای اجرای مدیریت یک‌پارچه منابع آب در این کشور محسوب می‌شود. وزارت انرژی و آب من‌حیث مدیریت‌کننده منابع آب، ساختار اداری مدیریت منابع آب در سطح کشور را بر اساس حوزه‌های آبریز  ایجاد کرد. این ساختار که از کوچک‌ترین نهاد مشارکتی مشوره‌دهنده به نام «انجمن استفاده‌کننده‌گان آب» شروع و به عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیری به نام «شورای عالی اراضی، آب و محیط زیست» ختم می‌شود،  گام  بنیادین در راستای چارچوب نهادی و ابزارهای مورد نیاز برای اجرای مدیریت جامع منابع آب است.  

وضعیت نهاد‌های مسوول مدیریت آب در افغانستان

در افغانستان با آن‌که از ۲۰۰۸ به بعد قانون آب مدیریت جامع (همه‌جانبه) منابع را به رسمیت شناخته و هم‌چنان حوزه‌های آبریز پنج‌گانه شکل گرفته و ظاهراً مدیریت حوزه‌های آبریز از صلاحیت وزارت انرژی و آب است، اما هنوز هم مدیریت آب مصرف خانه‌گی و فاضلاب شهری مربوط به اداره آبرسانی در چارچوب وزارت انکشاف شهری است و سکتور آبیاری در تشکیلات وزارت زراعت فعالیت دارد. هم‌چنان آبرسانی، مدیریت فاضلاب و کانال‌های درجه سوم آبیاری از وظایف وزارت انکشاف دهات است. با این حساب، وظایف وزارت انرژی و آب تنها به مدیریت رودخانه‌ها و کانال‌های اصلی خلاصه می‌شود. در افغاستان نهاد‌هایی چون وزارت انرژی و آب، وزارت زراعت، آبیاری و مالداری، وزارت شهرسازی و اراضی، وزارت انکشاف دهات و شهرداری‌ها مسوولیت بخشی از مدیریت آب را برعهده دارند. قانون آب در این کشور در حالی که مدیریت جامع و تشکیل حوزه‌های آبریز را به رسمیت شناخته است، اما در عین حال مسوولیت مدیریت آب را میان ادارات مختلف تقسیم کرده است. قانون آب مسوولیت تشکیل و مدیریت حوزه‌های آبریز را به وزارت انرژی و آب داده است و براساس اصول مدیریت جامع منابع آب می‌بایست همه بخش‌های آب که شامل چرخه هایدرولوژی، جغرافیای آب و تعاملات اقتصادی‌ـ‌اجتماعی می‌شود، در درون حوزه‌ی آبریز مدیریت شوند، اما این‌گونه نیست و حوزه‌ی آبریز تنها فعالیت‌های وزارت انرژی و آب را پوشش می‌دهد.

قانون آب موجود افغانستان با خوبی‌های زیادی که دارد، باعث ناهم‌آهنگی در مدیریت منابع شده است. در ماده دهم این قانون وظایف وزرات انرژی و آب شامل ترتیب سیاست‌گذاری و  استراتژی منابع آب، پلان بهره‌بردار، جمع‌آوری آمار هایدرولوژیکی، پیش‌بینی و هشداردهی سیلاب و خشک‌سالی، اعمار و بهره‌برداری از سازه‌های تولید انرژی برق، بازسازی و اعمار بندها و کانال‌های اصلی و سازه‌های تحکیم سواحل رودها و… در عین حال برخی از همین وظایف در ماده یازدهم همین قانون به وزارت زراعت هم داده شده است: اعمار، بازسازی و توسعه حفاظت شبکه آبیاری، اعمار بندها آبگردان. بر‌اساس فقره ششم ماده هشتم قانون آب، تأمین آب آشامیدنی و معیشتی، اعمار تصفیه‌خانه، تأسیسات انتقال و آب و فاضلاب در شهرها از وظایف وزارت شهرسازی و اراضی است و مطابق فقره هفتم همین ماده تأمین آب آشامیدنی، تصفیه آب و فاضلاب و اعمار تأسیسات آبی کوچک در روستاها از وظایف وزارت انکشاف دهات است. نکته قابل تأمل این است که تنها فعالیت‌های وزارت انرژی و آب در چارچوب حوزه‌ی آبریز انجام می‌شود و سایر ادارات یاد شده، حوزه‌ی آبریز را به رسمیت نمی‌شناسند و ادارات محلی آنان بر اساس مرزهای سیاسی (ولایات) وجود دارد و در واقع مرزهای آبی (حوزه‌ی آبریز) را به رسمیت نمی‌شناسند.

نتیجه‌گیری

طوری که دیده می‌شود، یک‌پارچه‌گی مدیریتی میان سکتور‌های مختلف آب از جمله آبیاری و آبرسانی تا هنوز در افغانستان به وجود نیامده است و از این حیث مدیریت منابع آب در این کشور در مرحله «رویکرد سکتوری» قرار دارد. با این‌که قانون آب این کشور مدیریت جامع بر مبنای حوزه‌ی آبریز را پذیرفته است، اما هم‌چنان بخش‌های زیادی از آب بر‌اساس واحد‌های اداری سیاسی مدیریت می‌شود و این نهادها در برنامه‌ریزی، ارایه خدمات و توسعه تأسیسات آبی زیر مدیریت خود هیچگونه توجهی به شرایط و وضعیت حوزه‌ی آبریز ندارند. پراکندهگی در مدیریت منابع آب و عدم یک‌پارچهگی، باعث شده است که هیچ اداره پاسخگویی پیرامون حفاظت و توسعه منابع آب وجود نداشته باشد و هر اداره فقط بر همان بخشی که مربوط به آن است، تمرکز داشته باشد و از پیامد‌هایی که فعالیت‌هایش بر کل منابع آب وارد می‌کند، چشم‌پوشی کند. فعالیت‌های مشابه میان وزارت انرژی و آب، وزارت زراعت، آبیاری و مالداری و وزارت انکشاف دهات باعث شده تا پیچیدهگی، گیجی و تناقض در عمل‌کرد این ادارات ایجاد گردد.

پیشنهادها

برای اجرای مدیریت جامع منابع آب در افغانستان، نیاز است تا جهت ایجاد اصول و چهارچوب‌های این نوع مدیریت گام‌های جدی برداشته شود. فقط با اصلاحات ساختاری و ادغام ادارات سکتوری در یک اداره واحد و مسوول، این گام‌ها برداشته خواهد شد. افغانستان در حال حرکت به سمت توسعه است. استفاده و مدیریت منابع آب برای رسیدن به صلح ملی، رشد درآمد سرانه و توسعه‌ی عادلانه و پایدار، مهم و بااهمیت است. تقویت حکمرانی آب، اجرای مدیریت یک‌پارچه منابع آب (IWRM)، توسعه، بهره‌برداری و نگهداری زیرساخت‌های آب، استفاده عادلانه از آب‌های فرامرزی، سازگاری و کاهش تأثیرات تغییرات اقلیمی، مدیریت خطرات غیرمترقبه مربوط به آب و توسعه ظرفیت‌های کارمندان بخش آب باید از اولویت‌های استراتژیک و موضوعات مهم سیاست کلان درون‌کشوری در افغانستان باشد. نایل شدن به توسعه در افغانستان، نیاز به تحول، تصحیح، سالم‌سازی و نوسازی نظام اداری و تشکیلاتی ادارات ذی‌ربط منابع آب است. بدیهی است که کارامدی تحول نظام اداری به عنوان ابزار مدیریت و اداره امور این وزارت ابزار عرضه خدمات حساس و اساسی به جامعه و دست‌یابی به رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی، با نظام اداری و تشکیلاتی فرسوده و ناکارآمد فعلی ممکن نیست و این امر تنها از راه اصلاحات به دست خواهد آمد. اما اصلاحات باید متناسب به شرایط و وضعیت افغانستان باشد؛ چون هرگونه مدل بیرونی بدون توجه به خصوصیات افغانستان اگر در این وزارت اعمال شود، نتیجه مثبت و متوقعه به دست نخواهد آمد. از این رو مدل‌های جهانی باید بومی‌سازی شده و متناسب به شرایط افغانستان اعمال شوند.

با توجه به این‌که قانون آب در افغانستان در حال بازنگری است و امکان اصلاحات مفید وجود دارد، خوب است نکاتی که در زیر می‌آید، در قانون جدید لحاظ گردد:

در مرحله اول معینیت آب وزارت انرژی و آب به معینیت منابع آب تحول کند و در قانون پیش‌بینی شود تا در آینده وزارت منابع آب که مسوول مدیریت جامع آب در افغانستان باشد، ایجاد گردد.

ادارات مرکزی وزارت انرژی و آب از ادارات اجرایی به ادارات سیاست‌گذار و برنامه‌ریز تحول کنند.

صلاحیت‌های مدیریتی و اجرایی به حوزه‌های آبریز پنج‌گانه به تدریج انتقال یابند.

انجمن‌های استفاده‌کننده‌گان تقویت شوند و نظام میرابی در درون این انجمن‌ها به شکل مدرن آن جاسازی شود.

بخش‌های مربوط به مدیریت آب در معینیت آبیاری وزارت زراعت، آبیاری و مالداری و وزارت انکشاف دهات با وزارت انرژی و آب مدغم شود.

 شرکت آبرسانی و کانالیزاسیون شهری، با حفظ شخصیت حقوقی آن به وزارت انرژی و آب ادغام شود و ریاست‌های ولایتی آن به ادارات در حوزه‌های آبریز مدغم گردند.

شرکت‌های مادر تخصصی برای اجرای کار‌های فنی و مطالعاتی در وزارت انرژی و آب تأسیس شود.

منابع و مآخذ

نوری اسفندیاری، انوش، ساختار متناسب مدیریت منابع آب، ۱۳۷۸.

وزارت عدلیه افغانستان، قانون آب، جریده رسمی، ۱۳۸۸.

محمودی، سلطان‌محمود، مدیریت جامع منابع آبی در حوزه‌های آبریز افغانستان، نشر پرند، ۱۳۹۶.